市政府关于印发《南通市市级政府非税收入收缴管理办法》的通知

上一篇: 关于贯彻执行党政机关汽车配备使用标准有关问题的通知
下一篇: 转发人事部办公厅关于2004年度价格鉴证师、注册安全工程师执业资格考试合格标准有关问题的通知

宪法价值冲突的表现
作者：丛彦国

宪法价值冲突的表现是极为广泛的。分析宪法价值冲突的表现具有重要的理论意义与现实意义，可以使我们更加深刻地认识到宪法价值冲突的复杂性，并进而为宪法价值冲突的解决提供指导。鉴于分析问题的角度是多方面的，笔者仅从以下几个方面进行分析。

一、宪法价值观念的冲突
宪法价值观念的冲突可以从多个方面进行分析，笔者从主体、地域、时间三个层面对本问题进行思考。
（一）主体方面的价值观冲突
从宪法价值观的主体角度看，宪法价值冲突可能存在于多个方面的主体之间。公民与公民之间，公民与国家之间，公民与组织之间，组织与国家之间，等等。总体而言，宪法价值冲突表现为主体自身的价值观冲突和主体相互的价值观冲突。
1、主体自身的价值观冲突
主体自身的宪法价值观冲突是由主体多重属性的相互矛盾所导致的。当同一个主体处在复杂的社会环境之中，他从不同的角度出发，就可能产生不同的宪法价值认识与宪法价值追求。当多项宪法价值认识不可协调或不可统一，就必然会出现宪法价值观念的冲突。主体一旦出现这种冲突，就会表现为自己思想或行为上的犹豫。在实践中，法官经常遇到的坚持法治与追求正义之间的冲突，就是这种价值冲突。
2、主体相互的价值观冲突
主体相互的宪法价值观冲突又可以分为个体与个体之间、个体与群体之间、群体与群体之间的宪法价值观冲突。
一是个体与个体间的宪法价值观冲突。在现实社会中，由于每个个体的生活条件、自身状况的差异，他们就可能具有不同的宪法价值观念。不同的宪法价值观，就宪法制定、修改者来说，会影响其宪法制定、修改行为与结果；就宪法适用者来说，会影响其对宪法的理解和适用；就宪法遵守者来说，会影响其遵守宪法的热情和状况。总之，个体与个体在宪法价值问题上的分歧，必然会影响宪法活动的各个环节，并体现在宪政建设的全过程中。
二是个体与群体间的宪法价值观冲突。群体是由个体结合而成的组织，是基于共同的生活方式、行为方式、理想追求等，在社会生活中组合而成的共同体。它包括各种企业组织、事业单位、国家机关，乃至政党、民族、国家。一般地说，一定群体中的个体与群体的宪法价值观是一致的，个体宪法价值观是群体宪法价值观的个别。但是，个别也不能取代一般，个别与一般、个体与群体的宪法价值观的差别与分歧难以避免。至于群体外部的个体与群体的宪法价值冲突就更为普遍。在宪法价值观上，个体与群体间的相互碰撞，就形成了个体与群体间的宪法价值观冲突。
三是群体与群体间的宪法价值观冲突。社会群体均有着自己的群体利益，甚至其本身就是一个利益集团。群体利益的差别是群体间宪法价值观冲突的重要原因。在历史和现实中的民族冲突、种族冲突、阶级冲突、政党冲突、社团冲突等往往都包含着宪法价值观念的冲突在内。而特定阶级、政党间的敌对状态和敌对斗争也都体现了宪法价值观念上的冲突。群体间宪法价值观的冲突是宪法价值冲突的重要表现形式。
（二）时间方面的价值观冲突
时间的差异，特别是时代之间的差异，往往会导致宪法价值观的冲突。在时间意义的价值观冲突上，有现代宪法与近代宪法、古代宪法的价值观冲突，有当代宪法与未来宪法的价值观冲突等。社会主义社会、资本主义社会、封建社会、奴隶社会的宪法价值观念冲突，既是阶级意义上的价值观冲突，也是时间意义上的价值观冲突。就整个时间意义的宪法价值观冲突来说，最典型的应当是宪法的现代价值观与传统价值观之间的冲突。
世代相传、辗转相承的有关宪法的观念、制度的总和形成了宪法的传统。既然是传统就有着生生不息的活力，就会在社会中不断发挥出作为传统的作用。它会以内在意识的方式存在于人们的内心深处，并外化于人们的行为之中，代代相承，就像美国的普通法传统，“就是伴随着革命而发生的对英国的东西的敌视情绪也不能将其连根拔除。”[1]。而每一个时代都有着它相应的价值观，并与传统的价值观存在诸多的差异，现代社会的宪法价值观必然不同于传统社会中的宪法价值观，虽然二者之间会有一定的历史联系与继承关系，但是二者之间也必然会存在着无法回避的矛盾与冲突。
（三）地域方面的价值观冲突
不同的地域有着不同的地理位置、地理格局、土壤条件、气候条件和人们的谋生方式，生活于不同地域的人会有着不同的法律制度和价值观念。例如，孟德斯鸠就认为“如果精神的气质和内心的感情真正因不同的气候而有极端差别的话，法律就应当和这些感情的差别以及这些气质的差别有一定的关系。”[2]宪法价值观的差异在不同地域上的表现是十分明显的，它往往表现为本土的价值观与外域的价值观之间的冲突或者表现为来自不同地域的宪法价值观之间的冲突。
本土的价值观是本土文化祭奠形成的，是经过历史过滤与传承而发展起来的，它在历史与现实中整合为一体，成为一个完整的内在相对协调的体系。一个国家或民族的价值观也是在特定区域长期固化的结果，是一个观念整体，是与其政治、经济、文化相联系的整体。然而，人类的发展越来越打破地域的限制，当今世界，几乎没有一个国家能够摆脱与世界的联系，整个世界变成了一个“地球村”。不同区域之间的政治、经济、文化往来，必然导致宪法价值上的互相碰撞。法律的、制度的许多冲突都不过是价值观冲突的表现而已。随着世界交流的增多，宪法价值观的冲突也会增多，虽然价值观冲突的增多同时也会带来有利的融合，但是冲突总是首先遇到的难题。

二、宪法价值准则的冲突
宪法的不同价值准则具有不同的价值目标，不同宪法的价值准则也具有不同的价值目标，它们之间难免会有相互的矛盾。从宪法的价值准则来看，宪法价值冲突表现为同一宪法的不同价值准则或基本原则的冲突，不同宪法的价值准则或基本原则的冲突。在此，笔者仅着重论述以下几个方面。
（一）自由与秩序的冲突
宪法的人自由而全面发展的价值取向，是人关于宪法的绝对超越指向，“放弃自己的自由，就是放弃自己做人的资格，就是放弃人类的权利，甚至就是放弃自己的义务。”[3]同时，“秩序之所以能成为宪法的价值，出于人们对有序生活的乞求。”[4]“建立适应一定社会经济基础和意识形态的宪政秩序，不仅是宪法促进其他各项社会价值的重要手段，也是近现代以来人类社会活动的基本目标。”[5]自由与秩序都是宪法的价值目标与准则，自由强调的是主体个性的发挥，而秩序强调的是有序状态的建立与维持。自由难免有打破既有秩序的趋势，而秩序又在一定程度上抑制人们的自由。因此，二者之间的冲突就再所难免。
自由与秩序的关系，是对立统一的辩证关系。二者在具体案件中的对立和冲突，往往令法学家与法官们难以取舍。在英国，“只要一个人不违反有关叛国罪、煽动罪、诽谤罪、猥亵罪、渎神罪、伪证罪和泄露国家机密罪等罪行的法律，他就可以言所欲言。只要他不违反有关工会、互助会、宗教、公共秩序和非法誓约等事务的法律，他就可以组织社团。只要他不违反有关骚乱罪、非法集会、妨害生活、交通、财产等行为的法律，他就可以在他喜欢的地点以喜欢的方式举行集会。”[6]可以看出，英国对于言论自由的宪法保护力度是相当大的。但是，英国同样是一个重视司法秩序的国家，例如，蔑视法庭罪就是对于公民言论自由的一种界限或者限制。“根据1981年蔑视法庭罪法第1条的规定，蔑视法庭责任的确立是建立在严格责任原则基础之上的，即凡是有可能干预某一诉讼过程中的公正的实现过程的行为都会被视为蔑视法庭，而不论行为人是否有这样的故意。根据该法第2条的规定，严格责任原则适用于任何对正在进行的司法程序中公正的实现构成严重损害的实质性危险的出版行为。”这部法律同时规定了一系列抗辩该罪的指控理由：“第一抗辩理由是无罪的出版行为（innocent publication），只要对出版物负责的人能够证明他已经尽到了所有合理的注意，但仍不知道有关的司法程序正在进行之中。第二个抗辩理由是，对公开进行的司法程序的公正的、准确的、善意的、即时的报道。但是，为了避免对司法公正的实现构成实质性的损害，法院在必要时可以通过命令延迟这些报道的出版。第三个抗辩理由是，出版物所包含的内容是对公共事务的善意的讨论，而且对某一特定司法程序的损害的危险仅仅是或然性的。”[7]
（二）效率与公平的冲突
“在我国社会主义法律价值体系中，效率日益受到重视。”[8]1991年诺贝尔经济学奖得主、经济分析法学派的代表人物科斯曾说，“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种安排会比其他安排产生更多的价值。”[9]因此，追求效率、节约社会资源应该是现代宪法的重要价值目标与准则之一。但是，客观地讲，在许多情况下对于效率的追求都不可避免地会产生各种不公平，因而效率和公平经常处于矛盾状态中。所以，有些人认为，公平是最高的价值，不能舍弃公平而追求效率。例如，罗尔斯就指出，一个法律和制度，无论他们如何有效率和条理，只要他们缺失公平的正义，就必须加以改造或废除。[10]
效率与公平是既相适应又相矛盾的社会价值。一方面，以效率为标准配置社会资源，促进经济增长，在此基础上才有可能实现高层次的公平，即共同富裕。另一方面，如果把效率绝对化，不考虑公平，就可能导致收入悬殊，造成社会不稳定，影响以至阻碍最终效率的实现。
从对于我国宪法第6条分配制度的修改便可以看出效率与公平之间的价值冲突。我国1982年宪法第6条第2款规定：“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”1999年第14条修正案修改为：“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”通过修改前后的对比，可以看出，在修改前，我国宪法在经济制度上的价值追求是侧重于公平，而修改后则是侧重于效率。但是，客观地讲，在修改前我国宪法忽视了效率的价值，而修改后的宪法又过分强调了效率而难以达到公平，结果产生诸多社会问题。
（三）公益与私益的冲突
人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关，法表现为国家意志，通过确认、界定、分配各种利益，将其所认可的利益以权利的形式确定下来，调整着普遍利益和特殊利益的关系，从而维护社会秩序。[11]因此，利益是法和宪法的重要价值目标和准则，并且，利益间的冲突是法的价值冲突和宪法价值冲突的实质。庞德在阐述法的任务时，接受了耶林的社会功利主义法学关于社会利益的思想，并加以发挥。他认为，法律的任务在于以最少的浪费来调整各种利益的冲突，保障与实现社会利益，他把利益分为三类：个人利益、公共利益和社会利益。[12]
实际上，庞德对于利益的分类可以简单地概括为公益与私益的划分。公益表现为社会利益、国家利益。私益即每一社会成员的利益。任何时代的历史活动都是由无数单个的具体个人的社会活动构成，个人作为历史活动的主体是整个社会历史活动主体的最基础的单元。因此，私人利益乃是利益动力结构的原始细胞。在生产资料私有制的条件下，不仅主体的生活需要，而且主体的生产需要，都要以私人利益的形式来满足。自由资本主义时期，宪法强调“私有财产神圣不可侵犯”，体现出以私益为本位的价值观。20世纪开始，以德国《魏玛宪法》为代表，通过对私有财产权的限制，使近代宪法中的自由主义精神受到抑制，社会公共福利受到重视和提倡，为了社会利益可以对私人利益加以限制。[13]
社会主义宪法历来强调私益对于公益的依赖和服从，当个人权利的行使危及公共利益的时候，应该确认和贯彻公益优于私益的原则。我国现行宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益。”但是，同时也应当注意，宪法不应当或者只关注公共利益，或者只倾向于保护私人利益，而应当努力在二者之间寻找最佳结合点。而且，什么是公共利益，非常抽象，可能每个人都有各自不同的看法。为了防止制造虚假公共利益，需要明确何为社会公共利益，或由谁来决定社会公共利益。
（四）人权与主权的冲突
虽然宪法学者们有着不同的人权理论，但从人权史与宪法史以及宪法存在的合理性与正当性来看，近代意义上的宪法都是源自人权并集中表现人权这一价值的，人权应当是宪法的基本价值之一。[14]学界一般认为近代意义的主权观念是法国古典法学家博丹所首倡，他从反对封建领主的割据状态出发，赞同建立在神权基础上的君主主权；英国资产阶级思想家霍布斯从坚持集权专制出发，主张君主主权，但反对君权的神化；洛克从巩固资产阶级在反封建斗争中获得的政治权力出发，提出议会主权；卢梭则进一步发展了资产阶级主权理论，系统阐述了人民主权学说。[15]虽然宪法学家们有着不同的主权理论，相应的宪法也具有不同的主权原则，但是可见，主权也是宪法的基本价值之一。
随着宪法发展的国际化趋势，人权的保护也进入了国际化的发展阶段，这就导致了宪法价值中人权与主权的冲突。这种冲突的重要表现就是为了更好地保障人权而对国家主权进行有条件的限制，例如，德国基本法的制定过程及其内容充分体现了这一点。[16]其实，如果能够合理地解决好人权的国内宪法保护与人权的国际保护之间的关系，人权与主权的冲突就可以得到很好的解决。例如，虽然我国宪法对迁徙自由没有具体的规定，但在我国签署和加入的国际人权公约中明确写有“迁徙自由权”，因此，这里就出现了人权的国内宪法保护和人权的国际保护之间如何协调的问题。笔者认为，国际公约中列举的我国宪法没有规定的权利，只要我国在批准公约时没有声明予以保留，即应在我国适用，可以视为对宪法基本权利的补充。我国户籍制度的变迁也可以折射出政府逐渐放宽对迁徙自由限制的一种倾向，同时也是我国政府“尊重和保障人权”、履行国际公约义务的重要表现。[17]

三、结语
本章共分两大部分，这两个部分分别从不同角度介绍了宪法价值冲突的表现。由于宪法价值冲突的表现多种多样，研究的角度和侧重点各有差异，笔者仅从宪法价值观念的冲突与宪法价值准则的冲突两个角度来分析宪法价值冲突的表现。第一部分是宪法价值观念的冲突，这种冲突表现为人们对于宪法价值认识的不同，笔者从主体、地域、时间三个方面来分析宪法价值观念的冲突。第二部分是宪法价值准则的冲突，这种冲突表现为同一宪法的不同价值准则或基本原则的冲突，不同宪法的价值准则或基本原则的冲突。笔者着重论述了自由与秩序、效率与公平、公益与私益、人权与主权的冲突。
参考文献：
[1] 伯纳德•施瓦茨．美国法律史．王军，洪德，杨静辉．北京：中国政法大学出版社，1997：12
[2] 孟德斯鸠．论法的精神（上册）．张雁深．北京：商务印书馆，2004：270
[3] 卢梭．社会契约论．何兆武．北京：商务印书馆，1980：16
[4] 王月明．宪法学基本问题．北京：法律出版社，2006：65
[5] 周叶中．宪法．第2版．北京：高等教育出版社，2005：158
[6] 戴雪．英宪精义．雷宾南．北京：中国法制出版社，2001：279
[7] 张越．英国行政法．北京：中国政法大学出版社，2004：128-129
新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民政府


伊犁哈萨克自治州旅游区（点）管理办法（试行）（草案）


第一章:总则

　　 第一条 为保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游市场行为，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，根据国务院发布的《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国公共场所卫生管理条例》以及新疆维吾尔自治区人民政府发布的《新疆维吾尔自治区旅游管理条例》，结合自治州实际，制定本办法。阿勒泰、塔城地区可参照执行。

　　 第二条 本办法所称旅游业，是指利用旅游资源和设施专门或主要从事招徕、接待旅游者，为旅游者提供游览、住宿、餐饮、交通、购物、文化娱乐等综合性服务的行业。

　　 第三条 本办法所称旅游资源，是指具有观赏和游览价值，可以为发展旅游业开发利用，能对旅游者产生吸引力，并能产生经济效益和社会效益的自然景观、人文景观和民俗风情等。具体的讲，是指具有观赏、文化和科学价值的山河、湖海、地貌、森林、动植物、化石、特殊地质、天文气象等自然景物和文物古迹、革命纪念地、历史遗址、园林、建筑、工程设施等人文景物和它们所处的环境以及风土人情等。旅游区（点）是指经县级以上旅游行政管理部门批准成立，有统一管理机构，范围明确，具有参观、游览、度假、康乐、求知等功能，并提供相应旅游服务设施的独立单位。包括旅游景区、景点、主题公园、度假区、保护区、风景区、森林公园、动物园、植物园、博物馆、美术馆等。

　　 第四条 在自治州行政区域内开发利用旅游资源，从事旅游经营和管理，进行旅游活动，适用本办法。

　　 第五条 旅游资源的开发利用坚持经济效益、社会效益和生态效益相统一的原则。按照“谁投资，谁受益”的原则，鼓励、支持国内外的组织和个人多渠道投资开发旅游资源。

　　 第六条 旅游资源的保护和开发，必须纳入各级人民政府的国民经济和社会发展计划。自治州和县（市）人民政府应建立旅游区（点）发展协调制度，定期解决州、县（市）旅游资源开发、利用及管理中重大问题，使旅游业与各相关行业协调发展。

　　 第七条 旅游区（点）规划得到审批后，根据规划划定的范围由县级以上人民政府旅游管理部门在旅游区（点）周围设置界线标志。

　　 第二章:旅游资源的开发与利用

　　 第八条 伊犁州旅游行政主管部门，依法对全州旅游资源的开发利用与保护实行统筹、协调，并牵头州政府有关职能部门和县、市人民政府，根据各自的职责依法对旅游资源的开发利用与保护实施规划、监督和管理。州旅游行政主管部门应会同有关部门制定开发利用旅游资源和发展全州旅游业的总体规划，并按国家有关规定报批。凡列入州重点建设的旅游景区、景点规划，由州旅游行政主管部门会同有关部门拟定，报州人民政府审批。县、市旅游行政主管部门应会同有关部门，根据城乡建设总体规划，风景名胜区规划、国家级森林公园规划、国家级自然保护区规划和上级旅游业发展规划，编制本地区旅游发展规划，报同级人民政府批准，并报州旅游行政主管部门备案。

　　 第九条 开发利用旅游资源和建设旅游设施应当符合旅游区总体规划，依照环境与资源保护的有关法律、法规的规定，采取严格保护措施。

　　 第十条 旅游景区、景点的开发和旅游设施的建设，应当按照本办法规定的职责权限和程序，在征求县级以上人民政府旅游行政主管部门的意见后，报有关部门审核批准。

　　 第十一条 对旅游资源特点突出，旅游景点相对集中，开发、利用价值显著的区域申请设立旅游区的，应由州旅游管理部门依法审查后，报州人民政府审批。

　　 第十二条 新建、改建、扩建旅游景区、景点、度假村、游乐场（园）、主题公园、森林公园、高尔夫球场、度假别墅等旅游建设项目及旅游配套设施，建设单位必须提交书面申请报告、编制旅游建设项目可行性研究报告书：旅游建设项目可行性研究报告书应当包括以下内容：

　　 （一）建设项目的选址、区域范围和功能划分；

　　 （二）建设项目的性质、建设规模、投资总额和资金筹措；

　　 （三）环境保护措施和环境容量分析，旅游区还应增加资源开发项目和人造景观建设项目的生态环境影响评估等内容；

　　 （四）基础设施配套；

　　 （五）旅游服务配套设施；

　　 （六）项目客源市场的定位和预期效益；

　　 （七）其他需要申报的事项。

　　 第十三条：州旅游部门在收到申请报告和旅游建设项目可行性研究报告之日起30个工作日内，应召集计委、规划、建设、土地、环抱、草原、林业等有关部门和旅游建设项目所在地的县（市）人民政府对旅游建设项目进行初审。初审同意的，发给建设单位“旅游建设项目初审意见书”。

　　 第十四条：建设单位持“旅游建设项目初审意见书”，向有关部门办理审批手续。

　　 第十五条 县级以上环境保护行政主管部门，应对州行政区域内的新建、改扩建旅游区（点）出具环境影响报告书，对旅游区（点）排放的污染物、垃圾等规定防治、管理措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序征得各级旅游行政主管部门的书面意见后，报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。

　　 第十六条 未经县、市以上人民政府批准，任何单位和个人不得在草原风景区内建立永久性旅游区（点）、度假区、疗养院、道路和其它设施。根据国家或自治州计划确需建设的，建设单位应当征得各级旅游行政主管部门的书面意见，持有国家基本建设程序批准的设计任务书和批准文件，依照有关法律法规和规章规定的权限和程序，办理征占用草原许可证手续。凡在草原风景区开办季节性旅游区（点），搭建临时度假区，以及开办与其相关的经营服务活动的单位和个人，应当事先向各级旅游行政主管部门征得书面意见，再向草原风景区所在地的县、市草原监理机构提出申请，经草原行政主管部门审核批准后，在草原监理机构办理临时使用草原许可证。

　　 第十七条 未经州林业行政主管部门批准同意，任何单位和个人不得占用林地开展旅游经营服务活动。根据国家、自治州计划确需开发利用的，开发利用的建设、经营单位和个人应当征得各级旅游行政主管部门书面意见，并向州林业行政主管部门申请办理林地使用证，同时办理消防有关手续。

　　 第十八条 县级以上卫生防疫行政主管部门应对州行政区域内的新建、改扩建旅游区（点）的选址，出具自然疫源性疾病检查、检验意见；对水体、水源地、垃圾处理、污染物排放等规定防治、保护管理措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序征得各级旅游行政主管部门书面意见，报州卫生防疫行政主管部门批准并颁发“卫生许可证”。

　　 第十九条 县级以上旅游行政主管部门，经建设经营单位和个人取得上述行业和部门的相关许可证后，依照旅游法规和本办法规定的职责权限颁发“旅游业务经营许可证”，并实行旅游定点管理。

　　 第二十条 县级以上工商、税务行政主管部门，经建设经营单位和个人取得以上许可证后，依照有关规定颁发相关证照。

　　 第三章:保护

　　 第二十一条 保护旅游资源，人人有责。旅游区（点）经营单位和个人、旅游者必须爱护旅游区（点）的景物、林木、水源、草原、植被、设施和环境，遵守本办法。

　　 第二十二条 旅游区（点）经营单位和个人必须把旅游资源的保护工作列为首要任务，配备必要的力量和设备，建立健全有关规章制度，认真落实保护责任。同时要搞好宣传工作，对景物、景点、景区要设立言简意赅的说明和醒目的保护标牌，其形式应因地制宜，与周围景观环境相协调。

　　 第二十三条 旅游区（点）经营单位和个人要贯彻落实国家、自治区有关旅游区（点）植树绿化、封山育林、森林、草原防火、建筑、设施、设备安全、病虫害防治、水体、水源地保护、野生动物保护、卫生防疫等法律法规，制定各项管理责任制，按照有关行业管理规定和旅游区（点）规划要求进行保护管理。

　　 第二十四条 旅游区（点）的林木、林地要严加保护，禁止砍伐、移植。旅游区（点）经营管理单位和个人应建立责任制度，落实林木、林地的保护措施，及时搞好防治病虫害、防火和预防风雪雷雨灾害工作。要切实保护好林木、林地的生息环境，严防游人、人工设施、施工活动、大气和水体污染对林木、林地的损害。

　　 第二十五条 旅游区（点）的水体、水源地要加强保护管理，制止可能导致的水体、水源地的污染、破坏活动和过度的利用。

　　 第二十六条 旅游区（点）的植被和草原生态环境要切实保护好，禁止规划外采挖药材、草皮、取土等活动。规划内挖草皮、取土和建设等活动，应在不破坏植被和草原的前提下，由所在地旅游管理部门监督实施。

　　 第二十七条 旅游区（点）的地貌必须严加保护，禁止规划外开山采石，挖沙取土等经营活动。旅游区（点）规划内建设工程必须就地取用的沙石料，应在不破坏地貌的前提下，由所在地旅游管理部门安排适当地点，限量采取。

　　 第二十八条 旅游区（点）经营单位和个人要严加维护旅游区（点）动物的栖息环境，禁止伤害和滥捕野生动物。旅游区（点）要办理野生动物观赏景点、设动物园的，须向州旅游区（点）发展协调小组办公室申请许可证。旅游区（点）经营单位和个人要宣传普及野生动物的生态知识和保护知识，形成爱护野生动物的良好风尚。

　　 第二十九条 旅游区（点）经营单位和个人要加强旅游区（点）的卫生防疫工作，严格按照国家、自治区有关部门公共场所卫生管理规定执行，落实环境卫生保洁、病虫害杀灭、消毒设施完善、通风换气设备运行良好的责任制。宣传普及卫生防疫知识和预防知识。

　　 第三十条 旅游区（点）应保持原有的自然和历史风貌。禁止规划外大兴土木和大规模进行改变地貌和自然环境的活动，防止旅游区（点）的人工化和城市化倾向。

　　 第三十一条 各旅游区（点）必须遵循《伊犁哈萨克自治旅游区（点）管理办法（试行）》规定，服从各级旅游行政管理部门的管理，落实各项保护责任制度和措施。

　　 第四章:规划

　　 第三十二条 旅游区（点）规划是切实地保护、合理地开发和科学地管理旅游区（点）的综合部署，经批准的规划是旅游区（点）保护、建设和管理工作的依据。

　　 第三十三条 旅游区（点）规划根据《新疆维吾尔自治区旅游管理条例》和本办法的规定和要求进行编制。

　　 第三十四条 旅游区（点）规划应在州人民政府领导下，由各县（市）人民政府组织有关部门编制。

　　 第三十五条 旅游区（点）规划文件的编制，应委托国内外有资质的规划、设计、科研单位协助进行。

　　 第三十六条 编制旅游区（点）规划首先要搞好对景区、景点资源的的多学科综合考察，收集完整的基础资料。

　　旅游区（点）规划基础资料，由规划文件编制单位负责收集并充实完善。全部资料经整理后由旅游区（点）和各级旅游行政管理部门建档并永久保存。

　　 第三十七条 旅游区（点）规划应遵循以下原则：

　　 （一）认真贯彻国家有关保护和开发利用旅游资源的方针政策，保护自然文化遗产，维护生态平衡，充分发挥旅游区（点）的环境、社会和经济效益，促进各项事业之间的协调发展。

　　 （二）充分认识资源的特点和价值，突出旅游区（点）特性和自然环境的主导作用。旅游区（点）要区别于城市公园，忌大搞“人工化”造景。

　　 （三）深入地调查研究，搞清旅游区（点）资源的历史和现状，坚持因地制宜、实事求是地解决规划问题的工作方法。

　　 第三十八条 旅游区（点）的范围，应当根据景观完整，维护自然和历史风貌，保护生态环境，形成一定规，便于组织游览、管理和发展等需要，在规划中划定，在总体规划批准后确认生效。在旅游区（点）外围，根据保持景观特色，维护旅游区（点）自然环境和生态平衡，防止污染和控制建设活动等需要，在旅游区（点）规划中划定保护地带，景区、景点规划批准后，依据本办法规定的职责权限，应征得各级旅游行政管理部门的书面意见后，由各级环境保护部门根据规划提出环境要求，由当地旅游和环境保护行政管理部门监督实施。

　　 第三十九条 旅游区（点）规划的审批：

　　 （一）县、市级旅游区（点）规划，应征得州旅游行政管理部门和计划委员会的书面意见后，由旅游区（点）所在县、市人民政府审批，报州旅游行政管理部门和计划委员会备案。

　　 （二）自治州级旅游区（点）规划，由州旅游行政管理部门会同有关部门制定，报州人民政府审批。

　　 （三）自治区级旅游区（点）规划，应征得州旅游行政管理部门和计划委员会的书面意见后，由旅游区（点）所在地、州人民政府报自治区人民政府批审批。

　　 （四）国家级旅游区（点）规划，由旅游区（点）所在自治区人民政府征得州旅游行政主管部门和计划委员会的书面意见后，报国家计委、旅游局审核，报国务院审批。

　　 第四十条 旅游区（点）规划批准后，必须严格执行，任何组织和个人不得擅自改变。如确实需要对规划作重大修改或增建重大工程项目时，应征得各级旅游行政管理部门和计划委员会的书面意见，报原受理审批的人民政府审批。

　　 第五章:建设

　　 第四十一条 任何单位和个人在旅游区（点）内占用土地，建设房屋或其它工程等，应征得各级旅游行政管理部门按总体规划进行审查同意，出具书面意见，再按有关规定办理审批手续。要严格控制旅游区（点）的建设规模，旅游区（点）的土地和设施都应有偿使用。

　　 第四十二条 在本办法发布前，已经占用旅游区（点）的单位和个人，由管辖的人民政府、或主管部门根据本办法进行清理，区别情况，分别对待。凡属污染环境，破坏景观和自然风貌，严重妨碍游览活动的都要限期治理或逐步迁出；迁出前，不得新建、改扩建设施。旅游区（点）原有的有碍景观的工程设施，要按规划要求进行遮掩、改造或者拆除。

　　 第四十三条 在旅游区（点）及其外围保护带内不得建设工矿企业、站场、铁路、仓库、医院等同风景和游览无关或破坏景观，污染环境，妨碍游览的单位和设施。按规划建设的各项设施，其布局、高度、体量、造型和色彩等，都必须与周围景观和环境相协调。

　　 第四十四条 在游人集中的游览区和自然保护区内，除规划规定外，不得建设旅馆、招待所、休闲、疗养机构、管理机构、生活区以及其它大型工程等设施。

　　 第四十五条 旅游区（点）建设项目，特别是重要的工程项目，如大型水库、公路、缆车、索道等，其可行性研究报告或设计任务书，在报请计划主管部门审批之前，应征得各级旅游行政管理部门的书面意见。工程的初步设计由各级建设部门审批。旅游区（点）规划批准前，不得兴建建设项目。个别特需兴建的，其规模与选址必须经过可行性分析和技术论证，并征得各级旅游行政管理部门的书面意见，报各级人民政府审批。

　　 第四十六条 在旅游区（点）及其外围保护带内的各项建设项目在建设过程中，必须采取有效措施保护景物及周围的林木、植被、水体、水源、地貌，不得造成污染和破坏。施工结束后，必须及时清理场地，进行绿化，恢复环境原貌。

　　 第四十七条 各县（市）旅游局应以规划为依据，积极组织各项设施的统一开发建设和管理。集中各个渠道的资金、技术，用于旅游区（点）维护和开发建设。任何建设项目，都不能违反规划，不得为了争取资金而迁就投资单位和个人的不合理要求。

　　 第六章:监督管理

　　 第四十八条 为切实保护各类旅游资源，促进有关事业协调发展，按照本办法规定的职责权限各级旅游行政管理部门应成立统一管理机构，对设在旅游区（点）范围内的园林、文物、环保、卫生、农林、工交、商业、服务、治安等所有单位实行统一规划和管理。各单位原有业务渠道和经费渠道不变。旅游区（点）内所有单位和个人，应遵守旅游区（点）规划，服从统一管理。

　　 第四十九条 县级以上人民政府旅游行政管理部门根据本办法规定的职责权限和程序，会同有关部门加强对国债资金投入旅游基础设施项目的监督检查。

　　 第五十条 县级以上人民政府旅游行政管理部门应当依法维护旅游者、旅游经营者的合法权益，监督旅游经营者的服务质量，公开投诉电话，建立旅游投诉制度。对旅游者提出的投诉和赔偿要求，旅游经营者应当及时做出答复；受理投诉的旅游行政管理部门或有关部门应当在法律、法规规定的期限内做出答复。

　　 第五十一条 县级以上人民政府根据本办法规定的职责权限对旅游区（点）实行定点管理和年检制度，并对其实行公告制度。公告包括开业公告、变更名称公告、变更经营范围公告、信誉等级公告、停业公告、吊销许可证公告等。

　　 第五十二条 本州对旅游区（点）实行标准化管理。州旅游行政管理部门会同有关管理部门，按照国家规定的设施和服务标准，配合国家、自治区旅游行政管理部门对旅游区（点）评定等级，并颁发等级证书和标志牌。未评定等级的旅游区（点）不得使用有关等级的用语和标志。

　　 第五十三条 新建、改建、扩建旅游区（点）经各级旅游行政管理部门会同有关部门管理部门验收合格后，方可对旅游者开放。

　　 第五十四条 旅游区（点）应当根据接待的需要，按照标准规定，设置停车场、公厕、环卫、通讯和安全保障等必要的配套服务设施。旅游区（点）的配套服务设施，应当统一规划，合理布局，不得影响顷区、景容。

　　 第五十五条 旅游区内设有收费旅游点或者旅游项目的，应当分别设置单一门票，不得强行向旅游者兜售联票、套票。

　　 第五十六条 在旅游区（点）内或者周围，不得擅自摆摊、圈地、占点，妨碍旅游者观光、摄影；不得纠缠或者胁迫旅游者购买商品、接受有偿服务。

　　 第五十七条 旅游区（点）经营者必须遵守旅游安全的法规和规章制度，配备必要的旅游安全设施和设备。高空旅游设施和惊险旅游项目必须符合安全规定和要求。旅游经营者应建立严格的安全管理制度保障旅游者人身、财产安全。发生旅游事故时，应积极采取有效措施和加强救护，并及时向旅游行政管理部门和有关部门报告；旅游行政管理部门和有关部门应按规定及时处理。

　　 第五十八条 旅游区（点）经营者对车、船、缆车、索道、码头等交通设施、游览、娱乐活动器械、险要道路、繁忙道口、危险地段及水域或猛兽出没、有害生物生长地区要设置安全标志，做出防范说明。在没有安全保障的区域，不得开展游览、娱乐活动。

　　 第五十九条 旅游项目的价格及收费，应符合政府价格管理部门的规定。旅游区（点）经营者必须公开服务项目和服务收费标准，实行明码标价；不得擅自提高属于政府价格管理部门制定的收费标准及旅游者约定的收费标准；不得进行不正当竞争和强卖商品；不得欺诈、勒索旅游者；不得强迫旅游者接受收费性服务项目。

　　 第六十条 旅游区（点）经营者必须依法经营，诚实信用，公平竞争，为旅游者提供良好服务。旅游经营者之间以及旅游经营者与旅游团体之间的业务联系（包括有偿中介活动），应当依法签订书面合同，明确双方的权利、义务以及违约责任等。

　　 第六十一条 旅游区（点）经营者要加强对经营服务行业的卫生管理，妥善处理生活、经营污水、垃圾等，不断改善环境卫生，加强监督检查，严禁随意排放和倾倒。对违反卫生、防疫管理规定的经营单位、个人及游人要严肃处理。

　　 第六十二条 旅游区（点）经营者应根据资源的特点，开展多种多样的参观、游览、娱乐和科学文化活动。采取多种形式介绍景区、景点的风貌，指导游览活动，提供服务。景区、景点的一切游览、娱乐活动都要讲求科学、文明，有益于人们身心健康，排除低级、落后、迷信等不健康的活动。

　　 第六十三条 旅游区（点）经营者要做好文明游览的宣传教育工作，引导游人遵守公共秩序，爱护景区、景点各类资源、爱护公物，注重卫生。每个景区、景点都要制定注意事项并认真贯彻执行。

　　 第六十四条 旅游区（点）经营者应当建立健全档案制度，对景区、景点的历史沿革、资源状况、范围界线、生态环境、各项设施、建设活动、生产经营、游览接待等情况进行调查统计研究，形成完整资料，妥善保存。

　　 第六十五条 旅游区（点）经营者应对其从业人员进行旅游职业道德教育和在职岗位专业培训，经培训合格后，方可上岗。对景区、景点导游、讲解人员实行资格认证制度。未取得相应资格证书的，不得从事导游、讲解服务活动。

　　 第六十六条 旅游区（点）经营者应当接受旅游行政管理部门的行业管理。

　　 第六十七条 旅游区（点）经营者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。对侵犯其合法权益的行为，有权检举、控告和起诉。

　　 第七章:旅游者

　　 第六十八条 旅游者在旅游活动中，其合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　 第六十九条 旅游者在旅游活动中享有下列权利：（一）了解旅游产品、旅游服务质量的真实情况；（二）获得人身、财产的安全保障；（三）自主选择旅游经营者和旅游服务；（五）人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受尊重；（六）合法权益受到损害时，依法要求赔偿或投诉、起诉；（七）法律和法规规定的其他权利。

　　 第七十条 旅游者在旅游活动中，应当遵守下列规定：（一）遵守国家有关法律、法规和社会公德；（二）尊重旅游地的民族风俗习惯和宗教信仰；（三）自觉保护旅游资源、环境和设施；（四）遵守旅游秩序和安全、卫生规定；（五）履行旅游合同或约定。第七十一条 旅游者在旅游活动中，其合法权益受到损害时，可以按照下列方式处理：（一）向损害其合法权益的旅游经营者要求赔偿，被要求赔偿的旅游经营者应当及时作出答复；（二）自旅游者合法权益被损害之日起3个月内，向损害其合法权益的旅游经营者所在地损害行为发生地或损害结果发生地的旅游行政管理部门或旅游质量监督管理机关投诉，受理旅游者投诉的旅游行政管理部门和旅游质量监督机关，应自收到投诉之日起7个工作日内作出答复；（三）向工商、公安等有关行政管理部门和执法机关检举、控告或向人民法院起诉。