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完善《法官法》、《检察官法》：哪些要改？怎么改？

杨涛


《法官法》、《检察官法》已经实施１０年。由公诉人法庭被打事件引发的法官检察官行使职权保障问题，再次引起了专家学者和人大代表对“两法”执行情况的关注——



日前，云南省检察机关司法考试培训班在昆明举行开学典礼。为确保检察机关能有更多的干警通过考试，今年云南省检察院成立了专门的“司法考试管理办公室”，集中全省检察机关近300名干警进行为期两个月的封闭式学习，聘请专门辅导机构进行辅导。吴锡章 杨健鸿摄

７月５日，纪念法官法、检察官法实施十周年座谈会在北京举行。１０年前的１９９５年２月２８日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了法官法、检察官法（以下简称“两法”）。“两法”在依法治国的进程中发挥了十分重要的作用，但随着我国法治建设的不断推进，“两法”在实施中遇到的问题也日益凸显。

２００５年６月１０日，在湖南省湘潭市雨湖区法院刑事庭上，公诉人王东晖两次被被告人战信佳殴打的事件，再一次引发公诉人依法行使职权的保障问题。而在今年的“两会”上，来自司法实务界的赵仕杰、李春林、公丕祥和徐晓阳等代表则提出议案指出：在司法实践中，法官、检察官在履行职责时受到外界的不正常压力、干涉已经不是新闻；法官、检察官因为公正处理案件得罪了某些领导，受到停职、降职或者调离处理事件也时有发生。在有的地方，法官、检察官要按地方的要求承担招商引资、扫黄打非等职业外的任务，如果没有完成任务，同样会被追究责任……要彻底消除这些形形色色的干涉现象，就必须完善法官法、检察官法。

“两法”应当规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务

“两法”对法官、检察官职业保障作出了明确规定，法官、检察官在依法履行其职责时不受行政机关、社会团体和个人的干涉；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；人身、财产和住所安全受法律保护等。

然而，在司法实践中，对法官、检察官这些职业的保障在一些地方落实得并不到位。十届全国人大代表、重庆市检察院一分院检察长余捷认为，法官、检察官在依法履行职权中，受到种种干涉的原因在于，现行体制下，法官、检察官在人事、经费、福利待遇上受地方行政影响比较大。

中国政法大学教授、博士生导师陈光中说，法官、检察官的独立司法是由他们的职责特点所决定的，司法机关要维护法律的尊严和社会公平正义，对事实、法律负责，就必须真正独立行使职权。在一些地方出现的对法官、检察官依法履行职权的打击报复，以及让法官、检察官从事非职业的招商引资、扫黄打非等任务，与一些地方领导对法官、检察官的地位、对司法工作的重要性认识存在偏差有关。他们通常从行政角度看待司法，没有认识到司法是“社会公正的最后一道防线”的重要性。陈光中认为，一方面要坚持中国特色，不能按照西方模式讲司法独立；但是另一方面，为了保证宪法中有关法院、检察院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉等规定的实现，党政领导应当大力支持法官、检察官依法独立公正行使职权，为营造独立的司法环境创造条件。他提出，应当改变现有的法院院长、检察院检察长主要由地方决定任免的现状，上级法院、检察院要取得对“两长”任命的决定权。

中国人民大学教授、博士生导师陈卫东认为，现行的“两法”只是排除了“行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是，我们还应当在坚持党对司法工作的领导的同时，完善党对司法工作的领导，加强研究司法机关与人大的关系等等。其次，这种不受干涉还只是法院、检察院作为整体不受外界干涉，而对于法官、检察官个人在依法履行职权中如何保持独立性，也要加强研究。针对实践中出现的一些当事人或犯罪分子对法官、检察官打击报复的现象，陈卫东认为，“两法”应当制定专门的条款，规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务。

此外，现行的“两法”对法官、检察官的退休制度并没有作出特殊规定，在实践中基本参照公务员退休制度执行，有些地方还出台一些政策要求法官、检察官提前退休。陈光中、陈卫东都认为这样的规定不合理，没有考虑到法官、检察官的职业特点，因为法官、检察官的经验是司法工作必不可少的财富，在一些国家，法官是终身制的。因此，两位专家建议在今后对“两法”进行修改时，应当对法官、检察官的退休制度作出专门的规定。

资格准入、经费、待遇保障需进一步完善

“两法”规定，初任法官、初任检察官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试、取得资格，并且具备法官、检察官条件的人员中择优选任。法院的院长、副院长，检察院的检察长、副检察长，应当从法官、检察官或者其他具备法官、检察官条件的人员中择优提出人选。

但是，这一规定在实际执行中却遇到了一些障碍。在司法考试中，东部与中西部通过率差距较大，西部一些地方的法院、检察院甚至面临着后继无人的现象。如某检察院有４４０人，但到２００３年，全院通过国家统一司法考试的仅有３人；西部一些地区的检察系统从２００１年开始就没有一人通过司法考试。此外，有的地方还存在降低“两法”规定的检察官、法官任命标准的现象。

余捷认为，对于严格按照通过司法考试来任命初任法官、初任检察官，有些地方做得比较好，但普遍存在的问题是一些不符合法官、检察官条件的人也经常被安排到法院、检察院来，这在一定程度上影响了“两院”工作的开展。陈光中认为，要建立一支精英化的法官、检察官队伍，就要严格按照“两法”来任命法官、检察官，而且还必须对现有队伍中不符合法官、检察官条件的人员进行清理，限期调离。

陈卫东认为，在法官、检察官资格准入上，“两法”应当尽快完善以下几个方面的规定：一是在司法考试上，应适当考虑加大西部司法考试的通过率；二是对于那些已经通过司法考试的优秀人才，“两法”要有配套的措施将他们充实到法官、检察官队伍中去；三是现行的“两法”没有对法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长作出通过司法考试的要求，今后应当在这一方面作出相应规定。

“两法”规定，法官、检察官的工资制度和工资标准，根据审判、检察工作特点，由国家规定；法官、检察官实行定期增资制度。法官、检察官享受国家规定的审判、检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。

但是，在实践中，法官、检察官的工资、福利待遇都是与公务员等同，并没有体现差别，并且在一些贫困、落后的地区甚至连正常的工资、福利都难以保障。据７月３日的《新京报》报道，南京市近日传来消息，有关方面表示将提高南京市法官的收入，而改革的目标就是使法官的收入要高于同级的公务员收入。但这还只是个别地方实行的政策，大多数地方在现阶段是难以做到的。陈卫东说，现在经费、待遇保障存在的主要问题是地区之间的不平衡，一些不发达地区经费非常紧张，甚至连工资都发不出来，妨碍办案，造成“两院”人才流失。因此，应当从财政制度上进行反思，改变现行的主要由地方给司法机关拨款的现状。陈光中也认为经费、福利待遇的保障问题在不同地区有较大差别。他认为法官、检察官的工资、福利待遇不能简单与公务员相等，应当略高于一般公务员待遇。

奖惩、考评、人事晋升的行政色彩应逐渐淡化

“两法”对法官、检察官的任免、奖惩、等级评定都作了原则规定，但是，实践中普遍反映相关的配套制度并没有跟进，现有的管理基本上适用对公务员的管理方法，行政色彩过浓。

余捷认为，现行的对法官、检察官的奖惩、考评是按照党政干部的标准，没有反映司法的行业特点，没有单独、长效的考评方法。人事晋升也是按照党政干部的标准。在检察官等级晋升上，似乎要等上级的通知，有通知来了才能晋升，缺乏一个长期有效、可操作的规定，也没有固定的程序。

陈卫东认为，法官、检察官从性质上讲并不能等同于公务员。他认为，应当出台与“两法”相配套的一些具体制度，改变现行与行政机关相同的奖惩、考评以及人事晋升办法，对现行的有关错案追究的制度也要进行反思，错案应着眼于总结经验。法官、检察官的晋升也要尽可能实现上级法院、检察院从下级法院、检察院选拔，律师与法官、检察官之间也要建立一种人员流动的机制。而只有解决现行制度中行政色彩过浓的问题，建立一整套与司法规律相符合的奖惩、考评以及人事晋升制度，才更利于“规范执法行为、促进执法公正”。

“两法”完善需要相关法律制度的跟进
云南省人民政府


云南省地方自有外汇进口管理办法
云南省人民政府



第一条 为了加强和改善我省地方自有外汇进口管理工作，根据对外经济贸易部、国家计委、国家外汇管理局《地方自有外汇进口经营管理办法》等有关规定，特制定本办法。
第二条 云南省地方自有外汇进口的对外经营管理工作，由省对外经济贸易厅统一归口，负责组织实施地方进口计划，安排指定外贸、工贸公司对外订货，对地方进口工作进行监督检查，并协调处理进口工作中出现的重大问题。
第三条 云南省地方自有外汇进口原则上要符合国家和省规定的外汇投向。保证生产建设急需的重要原材料、物资和必须的关键设备和技术的进口，严格限制一般机电产品和消费品的进口。
第四条 省经贸厅根据国家有关法规、对外国别政策等规定，参照省内外贸、工贸公司经营范围及经营能力，安排指定有关外贸、工贸公司办理地方进口订货。
1、计划内的进口，由省经贸厅发给《进口订货通知书》，指定有关外贸、工贸公司办理订货。
2、计划外的进口，包括展览会进口，由订货部门（用户）凭省计委及有关部门批件，向省经贸厅申领《进口订货通知书》，由指定的有关外贸、工贸公司办理订货。
第五条 地方进口（包括地方自有外汇进口、以进养出进口、进料加工进口、补偿贸易进口、对销贸易进口、转口贸易进口，以及其它委托省内外贸工贸公司的进口等）均须按规定填制进口订货卡片。
第六条 进口订货卡片一律由订货部门（用户）填制。订货部门凭计划、有关部门批件和《进口订货通知书》，联系指定的有关外贸、工贸公司办理委托进口订货手续，填制进口订货卡片。
第七条 进口订货卡片须按规定报送有关部门审批。
1、进口属于国家配额管理的商品，由省计委进行审核后加盖“地方自有外汇进口配额商品专用章”；
2、进口属于国家限制进口的机电产品，由省机电设备审查办公室审批并加盖“机电设备进口审查专用章”；
3、进口需要国家有在部门审批的商品，按国家有关规定办理审核签章手续。
第八条 上述手续完备后，订货部门将进口订货卡片报送省经贸厅，按照国家有关进口经营方面的政策、规定进行审核，并加盖“地方自有外汇进口货单审核专用章”。
第九条 省外汇管理局凭省经贸厅签章同意的进口订货卡片办理审核及批汇手续，并按规定进行监督。
第十条 凡使用我省进口配额和自有外汇安排的进口商品，原则上指定省内外贸、工贸公司办理或联系进口订货。对确需委托省外进出口公司办理进口订货的，金额在五万美元以上的进口货单，订货部门应事先报省经贸厅审批。未经批准，省外汇管理局有权拒绝办理拨汇手续。
第十一条 安排指定办理进口订货的省内外贸、工贸公司应积极认真负责地开展对外订货工作，按时、按质、按量地完成下达的进口任务。外贸、工贸公司要严格按国家有关政策、规定办理并收取手续费，不得以任何借口在没有经审批签章同意的进口订货卡片的情况下对外订货。如在
合理时间内未能完成订购任务，订货部门可以向省经贸厅提出撤卡的申请并有权向外贸、工贸公司提出经济赔偿要求。省经贸厅视情况协调或转卡。
第十二条 订货部门应根据有关计划及批件认真填制进口订货卡片，并按国家有关规定办理各项审批签章手续，委托省经贸厅安排指定的外贸、工贸公司办理进口订货。订货部门可根据需要参加外贸、工贸公司组织的对外订货、索赔和运输等的谈判，并承担进口商品技术谈判的责任。
订货部门不得自行对外询价，或自行进行商务谈判，或对价格、数量及其它商务条款对外作出任何形式的承诺；要严格按订货卡片（经济合同）及对外签订的进口合同办理和执行，并与有关外贸、工贸公司相互配合，共同完成下达的进口任务。
第十三条 一类、二类进口商品，根据国家对一、二类进口商品的管理规定，由省经贸厅指定经经贸部批准的我省有权经营一类、二类进口商品的公司办理进口订货。非批准指定的公司不得经营一类、二类进口商品。
三类进口商品实行放开经营，由省经贸厅参照订货部门要求和根据外贸、工贸公司经营范围及经营条件和能力，安排有关外贸、工贸公司办理进口订货。
省内外贸、工贸公司应根据 家对外国别政策及有关规定和要求，服从省经贸厅的统一安排和协调，并有权向订货部门提出更改订货国别等建议，
第十四条 进口合同内容要求完善、严密、具体，符合国家有关规定。如需在合同中订立出国采购、检验、培训等条款，应事先报省经贸厅同意后方能对外签订。
第十五条 各外贸、工贸公司要按规定及时将进口订货、到货情况报省经贸厅。
第十六条 本办法由省经贸厅负责解释。边贸进口商品、按国家和省的有关规定执行。


1991年4月20日